公投法問題-公民投票的法律效力究竟為何？

律師回答：

有人說公民投票祇是場昂貴的民意調查，這是對的嗎？首先關於公民投票之效力，後們認知在法律效力不會高於憲法，也不會高於立法院的權利，畢竟這是立法機關通過的法律，效力無論如何不會高於原本之制定機關，因此立法院不能作的事，公民投票也不能作，而違憲之公民投票，即使成案對於國家機關也是不生效力，況且，關於法律效力部分。

依公民投票法第30 條規定：公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、依憲法之複決案，立法院應咨請總統公布。立法院審議前項第二款之議案，不受立法院職權行使法第十三條規定之限制。立法院、直轄市議會或縣（市）議會依第一項第二款制定之法律或自治條例與創制案之立法原則有無牴觸發生疑義時，提案人之領銜人得聲請司法院解釋之。經創制之立法原則，立法機關不得變更；於法律、自治條例實施後，二年內不得修正或廢止。經複決廢止之法律、自治條例，立法機關於二年內不得再制定相同之法律。經創制或複決之重大政策，行政機關於二年內不得變更該創制或複決案內容之施政。」

又依公民投票法第二條規定，全國性公民投票分為三種類型：「法律之複決」、「立法原則之創制」，以及「重大政策之創制或複決」。公投法本身沒有定義「創制」與「複決」這兩個重要的概念。但從公民投票法第三十條有關公投案「通過」的法律效果來看，就會發現，即使公投案匯集了大量民意，取得壓倒性勝利，除非司法院、監察院及立法院介入，否則難以遂其所願。為什麼呢？因為，除了「法律案之複決」以外，公投案都還要回到既有的代議體制，由立法院去「落實」人民所通過的抽象提案。無論是是「立法原則之創制」或是「重大政策之創制或複決」，都仍要由行政院提案送交立法院審議，或是「由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置」。雖然行政院、主管機關、立法院等各個政府機關，的確在法律上都有義務去實現人民公投的結果，但若是各機關扭曲了公投案的本意，或落實得不夠徹底，甚至根本拖延不理，法律上有什麼強制執行的機制嗎？尤其「政策」或「立法原則」的公投案，通常相當抽象，本就給立法院與主管機關無限解釋的空間。加上新修正的公民投票法降低了門檻，使得一個案子即便是「通過」也不一定代表半數以上的國民心聲，執政黨只要強勢一點，說「下次不要投」，你也拿他莫可奈何。唯一比較具體可以落實的，似是「法律案之複決」。

因為一旦通過，「原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力」。準此，如果推動公投的團體，是針對某一個法條，或是某次的法律修正案（例如最近一次修正通過的「一例一休」法律修正案）來推動複決。「通過」了公投，無論立法院多數黨多麼憤怒不爽，該法案就自動失效。我們對照一下美國各地的「公投」，就會看到大多數的公投案，都會具體提出「應修正之法律草案」，甚至把將來應該在什麼法典中加入什麼條文，第幾條第幾項，都寫得清清楚楚。這樣，立法者就完全沒有推託的餘地。台灣的公民投票法雖然立法不當，但若推動者所草擬的公投案，能將「立法原則」或「政策」寫得非常具體明確，甚至在說明中將在公民投票法尚未修正前，推動者以「法律案之複決」或是將公投案的法律內容寫得具體明確，應該是讓公投活起來的唯一方法。公投被稱為「直接民主」或「人民立法」，就是不認為代議體制下的立法機關，能夠獨佔立法。那首先就由人民來證明，我們也能立法吧。所欲修正的法律條文直接寫出，那將來一旦通過，立法者與政府就難以抵賴。