個人資料保護法第十條規定註釋-妨害重大利益要件之請求限制

個人資料保護法第10條規定：

公務機關或非公務機關應依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本。但有下列情形之一者，不在此限：

一、妨害國家安全、外交及軍事機密、整體經濟利益或其他國家重大利益。

二、妨害公務機關執行法定職務。

三、妨害該蒐集機關或第三人之重大利益。

說明：

為貫徹當事人參加之原則，應賦予當事人有請求自己資訊之權利，爰為本條前段之規定。惟基於求取公益與私益之平衡，特為本條但書規定。參考日本法第十四條、德國法第十九條、英國法第二十六條、第三十五條之立法例。當事人得請求答覆查詢、提供閱覽或製給複製本之對象，不限於向公務機關，亦應包括非公務機關。為期明確，爰將原條文第二十六條第一項非公務機關準用本條之規定，予以刪除，並將「公務機關」修正為「另「保有之個人資料檔案」亦修正為「蒐集之個人資料」，以期適用明確，依第三條規定，當事人就其個人資料有查詢或請求閱覽及製給複製本等權利，且不得預先拋棄或以特約限制。本此意旨，公務機關或非公務機關自應盡量依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本；為確保當事人之權利，爰將第一款修正限縮為限於妨害國家安全、外交及軍事機密、整體經濟利益或其他國家重大利益者，始得拒絕。

原條文第二款及第三款規定之「有……之虞」屬不確定法律概念，為免適用上發生疑義，爰刪除「之虞」二字。另第二款之「妨害公務執行」，應限於「妨害公務機關法定職務之執行」，爰併予修正。有些特殊性質資料，如提供當事人查詢、閱覽或製給複製本時，恐會洩漏資料蒐集者之業務秘密或妨害其重大利益。為此，第三款爰增加「該蒐集機關」之要件，以期周全。公務機關或非公務機關」。

為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，於88年12月15日制定檔案法（91年1月1日施行）。該法第2條第2款、第18條第5款、第6款、第7款暨同法施行細則第17條第2項分別規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」而，為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行之政資法第2條、第5條、第18條第1項第1款、第3款及第2項則規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」綜觀上揭各規定可知，檔案法、政資法之立法宗旨，均在促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。又，政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣；亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。惟觀諸政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成；復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政資法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政資法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，即應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。次以，政資法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，應予限制公開或不予提供，旨在保護政府機關作成決定前之內部意見溝通或其他思辯過程，使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧，以促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務；且該款但書復規定「對公益有必要者，得公開或提供之」，因此，行政機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程文件，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，應依具體個案為事實認定，並斟酌具體情形，衡量「公開資訊所欲達成之公益」與「排除公開所欲維護之公益」間之孰輕孰重，為合義務裁量之決定。而，各機關作成考績核定前，內部主管人員評擬之成績考核表及考績委員會之會議紀錄，因屬機關作成考績核定前，內部單位之準備作業及思辯過程文件，依上述政資法第1項第3款規定，原則上應豁免公開；至於考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」係為確保考績過程公平、公正，而課予「辦理考績人員」對考績評擬、初核、覆核及核定等「考績過程」應嚴守秘密之作為義務，自不得援引該規定而謂考績主管人員評擬之成績考核表與考績委員會會議紀錄等文件，即屬政資法第18條第1項第1款所稱「法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開」之資訊；或檔案法第18條第6款所稱「依法令有保密義務」之檔案，而禁止公開。此外，檔案法第18條第5款規定「有關人事及薪資資料者」，得拒絕提供閱覽、複製，旨在保護該人事檔案當事人之個人資料隱私權；復參諸個人資料保護法第10條本文明定：「公務機關或非公務機關應依當事人之請求，就其蒐集之個人資料，答覆查詢、提供閱覽或製給複製本。」是以，檔案法第18條第5款之規定，於申請人請求機關提供閱覽、複製之人事、薪資檔案，係屬於其本人之個人資料者，應採目的性限縮解釋，除非另有該條其他各款或政資法第18條第1項各款規定限制公開之情形，機關不得援引檔案法第18條第5款規定，拒絕當事人閱覽、複製其本人之人事、薪資資料檔案。經查，被上訴人對於該校契僱人員之平時考核，依考核作業要點第3點第2款規定，係由直屬單位主管具體記載契僱人員工作、操行、學識、才能之優劣事實，於每年6月就考核表各項目辦理考核，其考核結果並由各單位密送人事室彙整陳請校長核定後，作為年終考核之依據。而系爭平時考核表記載內容，包括考核評分欄、優劣事蹟欄及主管綜評建議欄等欄位，上訴人請求閱覽、複製之系爭資料為考核評分欄與優劣事蹟欄之資料，其中考核評分欄，係記載上訴人之直屬單位主管就該考核表所列載「工作知能及公文績效」、「創新研究及簡化流程」、「品德操守」、「年度工作計畫」、「服務態度」、「語文能力及貢獻度」之考核項目及考核內容，對於上訴人於104年上半年度考核期間之工作表現，辦理考核評定之分數；優劣事蹟欄則係記載上訴人於上述考核期間之重大具體優劣事蹟之事實等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，自得採為本件裁判之基礎。則依上開規定及說明，原判決以系爭平時考核表為被上訴人作成上訴人104年度年終考核之參考依據，該平時考核表之考核評分欄內容，係上訴人之直屬單位主管依考核作業要點第3點第2款規定，根據104年上半年度上訴人「工作、操行、學識、才能」之「優劣事實」所為之成績考核，屬被上訴人作成上訴人104年年終考核決定前之內部準備作業，且非屬對公益有必要公開或提供之資料，應予限制公開，而駁回上訴人此部分請求，即無不合。上訴人意旨主張系爭考核評分欄內容，非反映考核者之思辯者過程，且衡以其請求閱覽所得維護之公益，亦應予公開云云，指摘此部分原判決有適用法則不當及理由不備之違法，並無可採。惟關於系爭平時考核表之優劣事蹟欄部分，其內容乃記載上述考核期間上訴人「工作、操行、學識、才能」等考核項目之「重大具體優劣事蹟」，係屬關於評定上訴人年終考核成績之「基礎事實」，並非被上訴人作成年終考核決定前之思辯過程文件，且可與系爭平時考核表內屬於年終考核決定作成前之準備作業文件之考核評分欄、主管綜評建議欄予以分開或遮蔽，依上開政資法第18條第2項「資訊分離原則」，即應予公開之。原判決以優劣事蹟欄記載之事實，非當然等同於年終考核之基礎事實資料，且與考核評分欄、主管綜評建議欄之內容，均為被上訴人之內部單位為辦理年終考核之準備作業，有其整體性難予切割，無從將部分提供予上訴人；復以系爭平時考核表屬檔案法第18條第5款規定之人事資料，暨援引考績法第20條課予辦理考績人員對考績過程應嚴守祕密之義務，謂系爭平時考核表屬依法律應保密之事項，即符合檔案法第18條第5款、第6款及政資法第18條第1項第1款、第3款規定，據以駁回上訴人此部分之訴，即有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法，上訴意旨執以指摘此部分原判決違法，即堪採取（最高行政法院108年度判字第343號行政判決）。